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Sortir des blocages par des minorités constructives

Intervention prononcée par Jérôme Vignon, Conseiller à l’Institut Jacques Delors, lors du colloque organisé par LVN - personnalistes et citoyens le 16 mars 2019 « Urgence Europe, votons ! »

Pour tous ceux qui ont fait de l’Europe un repère de leurs convictions politiques comme personnelles, le temps que nous vivons est un temps de confusion. Dans un éditorial éclairant paru cette semaine au moment des votes sur le Brexit qui ont fait trembler plusieurs jours les enceintes démocratiques de la Chambre des Communes , Guillaume Goubert évoquait une « Europe errante » , zigzagant entre diverses influences déstabilisatrices : non seulement celle des partisans d’un retour aux nationalismes en Hongrie et en Pologne et en Italie cachant mal leur penchant pour l’autoritarisme ;mais aussi celle d’un groupe des pays opposés à toute coopération budgétaire, fiscale et financière , conservateurs de leur position dominante comme le groupe des pays nordiques :last but not least , le spectacle de discordance donné par les dirigeants français et allemand au plus haut niveau (même s’il faut lire d’un peu plus près leurs déclarations respectives). En bref, comme l’écrit très justement Marcel Grignard président de Confrontations Europe, une « Union européenne paralysée par la projection sur son devenir des préoccupations de politique intérieure nationale et de très court terme ».

Mais la confusion n’est-elle pas aussi le signe des transitions ? N’est-elle pas justement l’indice que face à des évolutions perçues comme inéluctables, chacun cherche à rassembler en rassurant, en donnant des gages à ceux qui pourraient faire échec aux stratégies de changement lesquelles justement ne se laissent plus ignorer ?

D’où l’importance, si nous voulons être lucides nous-mêmes et si nous voulons aussi accompagner nos concitoyens qui doutent d’eux-mêmes comme de l’Union européenne, d’essayer de discerner ce qui se passe plus en profondeur.

Pour moi nous n’assistons pas à un affaiblissement de la contrainte d’ordre géopolitique qui pousse à l’unification des Européens, bien au contraire. Cette contrainte est belle est bien perçue comme en attestent divers signes que je ne veux pas ici commenter. Elle se traduit par un glissement clair de ce que l’on nomme les priorités politiques de la construction européennes sous sa forme d’Union Européenne , depuis un axe essentiellement économique , social et monétaire vers un axe où les compétences régaliennes, de politique extérieure , de défense , de migrations et de libertés civiles les deux étant liées, de fiscalité vont être d’avantage sollicitées en vue de coopérations dont l’enjeu est à la fois d’affirmer un point de vue et des valeurs communes d’une part, et d’être plus efficace et plus pertinent, notamment vis-à-vis de « menaces » ou de pressions extérieures qui traduisent l’évolution du monde.

C’est ici que s’introduit le focus particulier de mon intervention. Il se trouve justement que les « coopérations renforcées » définies aux articles 20 du TUE et 326 du TFUE, un processus jusqu’ici largement sous utilisé ou ignoré, ont justement pour point d’application principal le champ des compétences non exclusives ( donc le marché intérieur , la concurrence , la politique commerciale ne s’y appliquent pas) mais visent plutôt les compétences partagées et particulièrement celles où du fait de la proximité d’enjeux régaliens, les processus de décision relèvent non de la procédure ordinaire (vote à la majorité qualifiée, co-décision du PE ) mais de la procédure spéciale (vote à l’unanimité, rôle consultatif du PE). Elles offrent donc un espoir politique en permettant à des minorités de se montrer constructives d’un bien commun. Elles offrent aussi une perspective opportune dans ce moment de glissement des priorités et où le débat de fond des élections européennes risque d’opposer deux conceptions de ce qui protège effectivement les Européens : soit la préférence nationale, soit la restauration de la souveraineté par l’organisation de son partage sur le plan européen.

Tel est l’argument principal de mon intervention. Je rappellerai d’abord 1°) ce que sont les « coopérations renforcées », désignées dans le titre de cette intervention comme minorités constructives. Puis j’esquisserai 2°) un bilan des coopérations renforcées en m’appuyant très largement sur le remarquable rapport d’Alain Lamassoure [1] à l’occasion duquel celui-ci a été ovationné le 13 mars dernier par l’hémicycle du PE. Puis j’évoquerai 3°) un exemple de coopération renforcée qui m’est cher, car soutenu dans un rapport sur les politiques migratoires rédigé pour l’Institut Jacques Delors.

1°) Ce que sont les « coopérations renforcées »
Le terme de coopération renforcée apparaît avec le Traité d’Amsterdam de 1999 qui était déjà censé ouvrir la voie à l’élargissement. Le principe de relations différenciées qui peuvent ne concerner que quelques Etats membres était déjà dans le Traité de Rome. Mais c’est seulement la proximité de l’élargissement, la certitude que l’UE comprendra un grand nombre de pays différents et qu’il ne sera pas possible de faire précéder cet élargissement par un approfondissement en conséquence qui stimule les imaginations en ouvrant la voie à des concepts généralement flous, tels que géométrie variable, avant-garde, Europe à plusieurs vitesses.

Les petits États membres, le Parlement Européen et la Commission européenne ont été longtemps réticents à l’idée de différenciation à l‘intérieur de l’espace juridique européen. Cela peut expliquer pourquoi la notion de coopération renforcée n’émerge vraiment qu’avec le Traité de Lisbonne en 2009 et pourquoi elle est aussi d’un maniement difficile. L’article 20 du TUE et l’article 326 TFUE définissent ainsi l’objet, les conditions de création et de fonctionnement d’une CR :

• Une coopération renforcée (CR) peut être proposée par la Commission européenne lorsqu’elle a constaté le blocage d’une initiative du fait de la règle de l’unanimité, ou par l’impossibilité d’obtenir une majorité qualifiée. Cette proposition doit être soutenue par au moins 9 Etats membres et nécessite pour être mise en œuvre un accord à la majorité qualifiée de tous les Etats membres qu’ils participent ou non.
• Une coopération renforcée ne peut pas être entreprise dans un domaine qui relève des compétences exclusives de l’UE et ne peut non plus risquer de mettre en difficulté l’acquis communautaire. Ce qui veut dire que les membres d’une coopération renforcée ne peuvent s’accorder sur des dispositions qui seraient en retrait par rapport au droit existant. Du même coup, l’ensemble de ce qui relève déjà du marché intérieur est exclu.
• Tous les Etats membres peuvent non seulement être à l’origine, mais à tout moment s’incorporer de plein droit à une coopération renforcée. Tous les Etats membres peuvent participer aux délibérations mais ne votent que les Etats membres participants. Le financement de la mise en œuvre incombe aux seuls participants à l’exception de ce qui est réalisé par les institutions existantes de l’UE.
• Le mode de prise de décision dans une CR est celui qui prévaut pour ce domaine de compétence. La clause passerelle [2] peut néanmoins être appliquée permettant l’application de la règle de la majorité qualifiée lorsque la compétence implique l’unanimité. Les acquis de la coopération renforcée ne rentrent pas dans l’acquis communautaire. Pour la PESC, la coopération renforcée comporte des dispositions spécifiques ; elle est appelée « coopération structurée permanente » dans les matières qui relèvent de la défense.

2°) les coopérations renforcées en cours.
4 cas de coopération renforcée ont été adoptés à ce jour :
Le Parquet financier européen (2018) dont l’objet est la coordination entre les États participants des poursuites pénales contre les fraudes et les infractions qui affectent les ressources et les dépenses du budget européen. En l’absence d’accord unanime sur l’instauration d’un Procureur européen, la coopération renforcée instaure entre les EM participants un collège de procureurs nationaux présidé par un président assisté de deux VP. Ensemble ils animent les activités de trois chambres spécialisées qui disposent de la capacité d’organiser des poursuites transfrontalières, à leur initiative sur base d’information émanant d’EUROJUST ou de l’OLAF. Un progrès considérable récemment mis en lumière par la candidature de l’ancienne Procureure nationale roumaine Laura Kodruta Kövesi, icône de la lutte contre la corruption dans son pays au poste de Procureur financier européen, candidature soutenue par le Parlement européen mais non soutenue par son propre pays.
• La coopération renforcée en vue de déterminer la loi applicable en matière de divorce et de séparation de corps (2010) ;
• La coopération renforcée qui établit entre les pays participants les règles applicables aux régimes matrimoniaux notamment pour les litiges transfrontaliers (2016).
• Le brevet européen à effet unitaire (2017)
En outre, une « Coopération structurée permanente (CSP) « a été approuvée en 2017. Mise en œuvre à partir de septembre 2018 elle associe déjà 26 Etats membres (UK et DK n’en font pas partie) pour 34 opérations de coopérations. Cette CSP crée un cadre d’objectifs contraignants portant notamment sur les engagements d’accroissement des budgets de défense, les renforcements capacitaires, l’adoption de standards en vue de l’interopérabilité. Elle s’appuie d’ores et déjà sur l’Agence européenne de défense et pourra être dotée par la nouvelle ligne budgétaire de 5 milliards d’Euros inscrite pour la première fois dans le projet de budget 2020 /2027 par la Commission européenne.
Enfin, last but not least, une coopération renforcée a été lancée en 2013 à la demande de 11 Etats membres. Cependant les négociations entre les EM concernés sont toujours bloquées, semble-il aujourd’hui du fait de la France.
On constate donc un ensemble hétérogène de domaines de la coopération renforcée qui tous cependant, sauf pour le brevet unitaire, relèvent de compétences régaliennes, comportent parfois un enjeu fort pour la vie des citoyens européens et se rattachent aussi à des enjeux fondamentaux du point de vue des intérêts stratégiques nationaux et européens.
L’exemple de la Taxe sur les transactions financières nous montre aussi comment, dans le domaine de la fiscalité, les EM qui ont déjà mis en œuvre sur un plan national, une disposition à caractère transnational, peuvent l’amplifier en lui donnant un caractère européen. Cela donne quelque espoir sur d’autres dossiers fiscaux en attente, tel que celui de la fiscalité des GAFA [3] .

3°) bilan et perspective des coopérations renforcées
Il y a quelques années, un rapport tel que celui d’Alain Lamassoure prenant nettement position, au nom de la Commission institutionnelle du Parlement européen, en faveur d’un recours extensif aux Coopérations renforcées, eut été impensable. Cette démarche est entrée sur le point des pieds dans le fonctionnement de l’UE, car elle passait pour synonyme de démantèlement de l’Union, voire comme signifiant l’existence d’un groupe de pays de second rang. Les faits ont imposé l’évidence d’une différenciation, conçue comme moyen de faire respirer l’Union européenne, paralysée par la règle de l’unanimité, justement dans des domaines où aller de l’avant est devenu une nécessité y compris et peut être surtout aux yeux des citoyens.

Le rapport Lamassoure signale un Parlement européen mature, devenu expert en complexité. Ce Parlement estime qu’à la complexité inhérente à une Union de 28/27 membres (demain peut-être d’avantage avec le lent processus en cours dans les Balkans) doit répondre un enrichissement des procédures de décision prenant davantage en compte cette complexité, tout en restant inclusif. Le rapport comporte à cet égard de nombreuses propositions, à traité constant, en vue de faire des coopération renforcée un moyen ordinaire de différenciation tout en conservant l’unité générale du cadre juridique de l’UE. Parmi ces propositions on relève : une capacité d’initiative plus large du Parlement Européen (au titre de l’article 225) ; un recours systématique à la clause passerelle dès le dépôt d’une proposition de CR ; des précisions et des simplifications concernant les modalités de financement, la participation d’États non membres et des clauses de retrait des membres initialement présents.

A terme, Alain Lamassoure préconise la possibilité d’associer des entités infrarégionales aux coopérations renforcées ainsi qu’une association des parlements nationaux concernés. Mais cela sort du cadre actuel du Traité. Sans aller aussi loin, le rapport de l’Institut Jacques Delors auquel je me suis consacré en vue d’une « Politique européenne de l’asile, des migrations et de la mobilité, « table sur une coopération renforcée dans le domaine des affaires intérieures et judiciaires pour sortir de l’impasse actuelle le Règlement de Dublin qui régule l’attribution des responsabilités en matière d’accueil et d’instruction des demandeurs d’asile [4].

Conclusion : les coopérations renforcées, une piste pour une Europe plus proche des citoyens ?
La méthode des coopérations renforcées ne saurait passer pour une panacée aux insatisfactions présentes de nos concitoyens. En toute hypothèse, il faut qu’elle s’inscrive dans un projet de long terme, auquel toutes les nations membres peuvent souscrire et adhérer, c’est-à-dire un projet en harmonie avec les valeurs fondamentales de l’article 2 du traité d’union européenne. Elle n’a de sens que soutenue par un socle commun à tous, celui du marché intérieur et des règles sociales et environnementales qui le conditionnent.
On pressent cependant que les coopérations renforcées peuvent susciter des interactions plus visibles ou plus directes entre les Etats membres concernés, appelant un travail de rapprochement horizontal, à l’image des projets à géométrie variable de la CSP militaire, avec des chefs de file dans les Etats membres. La participation informelle d’entités régionales et des parlements nationaux pourrait accroître cette horizontalité. Un autre avantage consiste dans la révocabilité de l’appartenance à une coopération renforcée. Cela offre une forme de réversibilité dont l’absence ou la difficulté sont des arguments pour les rhéteurs populistes. En résumé, du fait de l’ingéniosité du Traité existant et des circonstances nouvelles, l’Europe peut se montrer nouvelle créative, engendrer de nouveaux liens entre ses membres.

Jérôme Vignon
Conseiller à l’Institut Jacques Delors

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[2Clause introduite dans le traité de Lisbonne, permettant au Conseil européen de décider, à l’unanimité, qu’une disposition relevant du régime de l’unanimité, puisse être adoptée par le Conseil des Ministres à la majorité qualifiée.

[3A l’inverse de ce jugement, le Commissaire français Pierre Moscovici estime que dans le domaine de la fiscalité, la coopération renforcée peut conduire à une diminution des ambitions si le but devient de chercher un accord minimal.

[4"Pour une politique européenne de l’asile, des migrations et de la mobilité", rapport 116, novembre 2018, accessible sur le site de l’Institut Jacques Delors

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